浙民养〔2021〕65号

各市、县（市、区）民政局，省级有关单位：

现将《浙江省养老服务发展“十四五”规划》印发给你们，请结合实际，认真组织实施。

附件：省级有关单位名单.doc

浙江省民政厅

2021年4月2日

浙江省养老服务发展“十四五”规划

依据浙江省委、省政府《浙江省应对人口老龄化中长期规划》和《浙江省民政事业发展“十四五”规划》，制定本规划。规划期为2021—2025年，规划基期为2020年。

一、发展基础与背景

（一）发展基础

“十三五”期间，全省深入贯彻落实党中央、国务院建设健康中国、积极应对人口老龄化战略部署，养老服务设施布局基本完成，养老服务政策初步构建，养老服务发展理念明显转变，“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系基本建成，目标任务全面完成，主要指标位居全国前列，连续两年得到国务院督查激励，广大老年人幸福感、获得感和满意度不断提升。

“十三五”期间主要指标完成情况

（二）发展背景

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，是应对人口老龄化成为国家战略后的第一个五年，增进民生福祉、改善生活品质、走向共同富裕等目标，日益成为国家发展的基本价值取向。养老服务也面临着新形势：一是老龄化进程加速发展。2022年起，老年人口将急剧增加，预计我省到2025年60周岁及以上户籍老年人口总数将达约1500万、占比28%左右，常住老年人口将达到1550万人、占比25%。服务对象明显扩大，市场总量也将明显增加。二是失能失智照护刚需凸显。随着老龄化的加速发展，高龄老年人相应增加，失能失智比例增长，照护需求明显增多。家庭小型化和空巢化加速，家庭风险抵抗能力和照护能力相对不足，养老服务将更普遍地依赖社会化供给。三是养老消费能力明显增强。我省人均生产总值2020年底突破10万元，2025年有望达到13万元。可以预计，社会保障更加健全，养老金逐步提高，个人支付能力增强，长期护理保险覆盖拓展，老年人消费理念明显转变。四是智慧场景愈加丰富。随着网络技术的渗透，“互联网+养老”运用场景越来越丰富，人工智能运用更加广泛，智慧监管更加有效。

围绕老年人对美好生活向往和建设“重要窗口”要求，全省养老服务还存在着一些问题和不足：一是布局不够合理。城市老城区、老年人集中聚居区缺少养老机构、一床难求，而部分郊区养老机构床位空置，与群众需求的匹配度还不够高。养老机构与医疗机构毗邻建设规划不够。二是供给不够丰富。养老服务供给不够多元，老年人选择余地不大，尚不能满足个性化需求。养老服务机构市场开拓意识、上门服务意识不强，重硬件、轻软件，提高护理水平去开拓和赢得市场的理念还有欠缺。医疗供给不足，老年人看病、配药还不方便，失能老年人的社区医疗和护理服务需求尚未得到有效满足。三是队伍不够专业。养老护理员收入低、学历低、地位低、年龄大，职业缺乏吸引力，养老机构普遍存在招不到人、留不住人现象，护理人员专业性有待提高。四是数字化不够先进。智慧养老应用场景偏少，供需对接智能程度不高，信息平台建设不够系统集成，存在重复建设和碎片化现象。

二、总体要求

（一）指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，实施积极应对人口老龄化国家战略，着眼建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，聚焦基本养老服务，聚焦失能失智照护，聚焦人才队伍建设，更加激发家庭养老功能，更加尊重老年人自主权利，更加弘扬积极养老，加快实施“幸福养老、浙里更好”的养老服务先行计划，不断提升老年人及其家庭获得感、幸福感、安全感，奋力打造与建设共同富裕示范区相适应的幸福颐养“重要窗口”，助力我省在高质量发展进程中推进共同富裕先行示范。

（二）基本原则

——聚焦基本养老服务。加大对养老服务的财政投入，提升服务质量，推进基本养老服务从经济困难的兜底养老服务，逐步拓展到高龄、失能等身体困难老年人的普惠养老服务，确保人人享有多样化的基本养老服务，让普通家庭买得起服务、买得到服务。

——激发家庭养老功能。明确家庭赡养照顾老年人的责任，发挥家庭在养老服务中首要的、不可替代的作用。支持家庭基本养老功能，提升居家养老服务质量，加强居家养老专业力量支撑，为家庭照护营造良好环境。倡导传统孝道，尊重老年人对家庭成员情感慰藉的心理需求。

——强化人才和数字支撑。增强行业吸引力，广纳优秀护理服务和专业社会工作人才，建立健全人才激励政策体系，提升人才素质能力。加快养老服务数字化转型，拓展智慧运用场景，推广智慧康养设备和产品的应用，推动产业良性循环发展，提高养老服务效能。

——弘扬积极养老理念。确立积极老龄化观念，延长老年人健康预期寿命，鼓励力所能及地参与城乡社区治理、公益服务，参与养老机构、照料中心的民主管理，激发潜能，提升个体价值感。保障老年人生存发展权益，坚持“有所为、有所不为”，做到帮助而不替代，提升老年人对生活的掌控感。

（三）主要目标

到2025年，人人享有多样化、普惠型的基本养老服务，浙江特色的现代化养老服务体系基本建成，养老服务事业和产业协调发展，高水平建设“幸福颐养标杆区”，成为展示中国特色社会主义制度优越性民生领域的“重要窗口”和国际交流重要平台。

——老年福利水平明显提升。所有浙江籍失能失智老年人都得到长期照护保障。高龄津贴、百岁老人长寿保健金和最低基础养老金标准不断提高，老年优待对象扩大、更加精准。探索老年人福利政策逐步惠及常住老年人口。

——城乡养老服务更加均衡。养老服务设施相对均衡覆盖，老年人不分户籍享受养老服务设施。山区、海岛等地老年人得到基本养老服务。

——综合照护能力显著加强。养老机构布局更加合理，居家社区机构养老服务更加紧密，家庭适老化改造更加普及，综合长期照护保障政策进一步健全。

——康复护理质量不断提高。护理型床位达到58%，每万老年人口配有20张认知障碍床位。培育1000个康养联合体。所有护理员具备基本的康复知识，高级护理员掌握康复技能。

——护理服务队伍日趋壮大。每万老年人口拥有持证养老护理员25人。高级和技师级护理员占持证护理员的18%以上。

——智慧养老服务深化拓展。养老服务数字化改革取得重大成果，“浙里养”智慧养老服务平台高效运行，适老化智能产品和服务供给丰富，智慧场景高频应用，老年人获取服务更加便利。

“十四五”时期浙江省养老服务主要发展指标

到2035年，所有在浙江的常住老年人口同等享受养老服务和老年福利政策，浙江特色的现代化养老服务体系全面建成。

三、主要任务

（一）推进养老服务体系转型升级

完善养老服务设施。推进养老机构结构性调整，聚焦失能失智及高龄老年人长期照护服务，提升护理型床位占比。加快敬老院提升改造工程，2022年底前全部完成，全省敬老院控制在350家至400家，床位数7万张，护理型床位占60%以上，基本实行社会化运营，均达到国家养老院二级以上标准。县级社会福利中心全覆盖，建议平阳县、龙港市社会福利中心，改建三门县社会福利中心。建立由供求关系为主要依据的机构养老床位建设引导机制，探索养老床位短缺预警机制，引导机构床位供给健康有序发展。严格落实新建小区养老服务等设施规划、建设、验收、交付“四同步”，老旧小区通过政府回购、租赁等方式加强设施保障，确保新建小区和老旧小区都有养老服务设施，就近就便为老年人提供服务。2021年，乡镇（街道）居家养老服务中心实现全覆盖。鼓励各地建设老年教育、老年活动设施，为老年人融入社会创造条件。养老服务设施符合适老化要求。制定家庭适老化改造标准，2022年前完成存量困难老年人家庭适老化改造，实现愿改尽改。引导和支持社会老年人家庭实施适老化改造，促进公共交通、设施、环境等城市适老化覆盖。

增加养老服务供给。缩小机构单体规模，增加机构数量，做到星罗棋布。立足养老机构，提供居家社区养老服务。充分发挥乡镇（街道）居家养老服务中心六大功能，大力发展助餐、助浴、助急、助医、助行、助洁等服务。扩大助餐配送餐服务，老年人有助餐配送餐需求的社区做到服务全覆盖，推进可持续运营。完善城乡社区居家养老服务照料中心长效运营机制，鼓励养老机构运营社区养老设施或设立服务场所，为居家老年人提供专业的上门服务。建设社区居家“虚拟养老院”，探索家庭照护床位，发展“物业服务+养老服务”。因地制宜发展农村互助养老服务，推广“农村老年公寓+养老服务”、老少同楼等模式，支持农村地区利用集体建设用地发展养老服务设施，探索乡镇卫生院与敬老院、村卫生室与农村幸福院统筹规划、毗邻建设，满足农村老年人离家不离村，就近就便得到养老服务的需求。明确重点服务对象，落实困难老年人巡访制度。推进基本型康复辅具社区租赁服务纳入当地养老助残福利服务补贴范围。鼓励市场逐步形成高中低合理配置的养老服务供给格局，引导老年人转变养老消费理念，促进养老服务消费，推动老年人愿意买、买得到、买得起。

发展普惠型养老。坚持公办养老机构（含公建民营）的公益属性，重点为经济困难失能失智老年人、计划生育特殊家庭老年人提供无偿或低收费托养服务。有集中供养意愿的特困老年人100%实行集中供养；生活不能自理的特困老年人，集中供养率2022年达到90%，2025年达到95%。对公办养老机构实行建设成本标准指导和收费价格指导，按照普惠利民导向，控制建设成本，防止过度豪华。对民办非企业单位登记养老机构加强财务审计和年度审查，确保公益性。积极争取城企联动普惠养老专项试点。鼓励民办养老机构提供普惠养老服务。

鼓励社会力量参与。打造高度开放、公平竞争、稳定透明的营商环境，做到省内省外、国有私有、公办民办的一视同仁。支持养老服务机构规模化、连锁化、品牌化发展，规范公建民营养老机构监管。培育发展为老社会组织，发展购买服务，促进社会组织、志愿者参与养老服务。引导开展银龄互助活动，倡导低龄、健康老年人为高龄、失能老年人提供服务。探索“时间银行”养老模式，逐步提高“时间银行”储蓄率和承接机构到位率。

发展养老服务新业态。促进高新技术与养老服务融合发展，鼓励市场研发高科技康复辅具产品、养老监护设备、老年益智类玩具游戏、情感陪护机器人等老年用品，加快人工智能、虚拟现实等新技术在养老服务领域的集成应用。加快发展以智慧养老、健康养老为主要业态的养老服务业。发展森林康养、健康小镇、旅居养老、国际旅游等健康养老产业，促进养老服务业与新农村建设、绿色农产品开发、教育培训、健康娱乐、体育文化、旅游开发、家政服务等产业的融合发展。培育一批适老化改造企业，促进适老化产业形成。

加强养老服务综合监管。加强部门协同监管，发挥行业协会作用，建立综合监管制度，提升养老服务品质和专业化程度。进一步健全“双随机、一公开”工作机制，建立监管结果与星级评定、补贴、政府购买服务以及行业退出等挂钩的协同机制。完善事中事后监管制度，大幅降低安全风险。持续抓好养老机构服务质量建设，推进《养老机构服务质量基本规范》达标，清除重大风险隐患，推进养老机构消防安全达标。健全养老机构等级评定制度，开展等级评定，发挥高等级养老机构的引领示范作用。规范养老服务市场秩序，加快建立社会信用体系建设，加强信用监管和信息公开，完善信用记录和人员档案数据库，实施失信联合惩戒。

（二）加快养老服务人才培养提升

增加护理人员数量。鼓励更多院校开设老年康复护理专业，扩大招生规模，实行毕业生持“救护员证+毕业证”双证毕业制度，做强一批老年康复护理学科与专业。将确有就业能力和培训需求、未按月领取城镇职工基本养老保险的人员（年龄不设上限）纳入职业技能提升行动对象。大力开展养老护理员培训，实施养老护理技能等级认定，推动养老护理技能等级认定机构的建设和规范管理。加强农村养老护理员队伍建设和培训，实现服务机构人员100%接受培训。完善培训的内容、程序和师资队伍建设，加强培训的系统性，推动产生一批品牌化、规模化的培训机构。到2025年，每万老年人口拥有持证养老护理员达到25人。持证养老护理员持救护员证比例达60%以上。确保有培训需求的养老护理员每年都能享受到一次政府提供的培训。全省培训护理员15万人次、家庭照护者20万名。大力引入养老机器人，以智慧提高人力服务效能。

提升服务人才质量。促进养老护理队伍结构更加合理，提高护理员高级、技师比例。促进社会工作更好地运用于养老服务领域，鼓励持证社会工作者开展养老机构和社区居家老年人专业服务，形成一批服务案例，扩大乡镇（街道）社会工作站覆盖。每60张养老机构床位配备1名社会工作者，社会工作者与社区老年人比例，2022年达到1∶500，2025年达到1∶450。开展多层次、多渠道的养老服务人才培训，加强培训的规范性和系统性。加强国际交流，选派一批优秀的护理员赴国外培训，培养储备一定数量具备外语交流能力的养老人才。鼓励养老康复护理人才积极参加各类职业技能大赛。

完善人才激励政策。鼓励各地因地制宜出台人才激励政策。各地可根据护理员工作年限、技能等级等情况给予适当的奖补。将养老护理列入“十百千”新时代浙江工匠遴选和各级技能大赛项目，对获奖人员落实相应支持激励政策，鼓励养老机构给予晋职任用。养老服务机构聘用养老护理员、康复技师、康复技士，参照享受员工制家政服务企业社保补贴政策。

（三）实施养老服务提升“五大行动”

基本养老服务覆盖行动。建立基本养老服务项目清单，保障基本养老服务供给。推进城乡养老服务均衡发展，加强山区、海岛的基本养老服务保障。开展“海岛支老、一起安好”行动，拓展扶贫内涵。进一步做好农村留守老年人关爱服务工作。全面建立居家社区探访制度，空巢、留守、失能、重残、计划生育特殊家庭等特殊困难老年人每月至少探访一次，并提供相应援助服务。普遍建立居家社区养老紧急救援系统。完善全省统一的老年人能力评估制度，建立覆盖浙江籍失能失智老年人的长期照护保障制度。老年人不分户籍享受城乡养老服务设施，探索开放性的老年福利政策，逐步惠及常住老年人口。持《港澳台居民居住证》的港澳台同胞，可享受居住证颁发地居民同等的养老服务政策。进一步探索研究老年优待项目，所有在浙江的老年人不分国籍、不分省籍、不分户籍享受老年优待。提高高龄津贴和百岁老人长寿保健金标准，优化发放流程。

机构布局优化行动。推动养老机构进入城市主城区、老年人集聚区。11个市主城区、50万人口以上县市编制养老服务设施布局专项规划，并纳入当地空间规划。按1万名常住老年人配建不少于300张床位为规划单元。一个规划单元内，将养老机构分多处设置，老年人高密度居住区（>3000人/平方公里）的老年人500米内、中密度居住区（1000—3000人/平方公里）的老年人1000米内建有1家养老机构。做到机构跟着老年人走，让养老服务触手可及。从规划上促进医养结合，养老机构与医院毗邻而建。促进乡镇（街道）居家养老服务中心、城乡社区居家养老服务照料中心设置更加合理，结合区域面积、人员流动等情况进行微调。

家庭照护支持行动。倡导传统孝道，推动敬老、孝老写入公民道德教育、村规民约和党政干部行为规范，打击欺老、虐老行为，形成浓厚的孝老、赡老社会氛围。鼓励家庭承担养老基础性功能，鼓励成年子女与老年父母就近居住或共同生活，80周岁以上老年人户口可随迁子女户口所在地。鼓励成年子女陪护老年父母，探索子女照料住院父母的陪护假制度。对需要长期照护的失能失智老年人家庭提供免费或低偿的喘息服务，对家庭照护者（配偶、子女、亲属、邻里、保姆等）进行免费护理知识和技能培训。

医养康养联合行动。推动更多医疗康复资源进入养老服务领域，深化医养结合，构建健康预防、医疗、康复护理和生活照料一体化的养老服务体系，实现从被动照护到健康养老的转变。整合康养服务资源，建设1000个康养联合体，探索不同层级康养联合体模式，重点探索医养康养资源结合的机制创新，实现康复护理资源进社区进家庭有效突破，促进老年人功能恢复、改善自理能力。100张以上床位的养老机构普遍建立康复室，在康养联合体建立应急救护培训基地、应急救护培训师工作室等。所有护理员都具备基本的康复和急救知识，高级护理员掌握康复和急救技能，能指导老年人开展康复训练。四星级养老机构配有康复护士，五星级养老机构配有康复医师或康复治疗师。开展优秀护理员转型提升为康复护士培养计划，2025年前培养约100人。发挥浙江康复医院在全省康养领域康养服务高地、培训提升基地、成果转化阵地的作用。

数字养老拓展行动。进一步推进养老服务数字化改革，提高数字服务决策、服务监管、服务供需对接的能力，推进养老服务信息与户籍、医疗、社会保险、社会救助等信息资源对接，完善养老服务支付系统，实现养老服务数字化新飞跃。通过养老服务数字化改革，重塑老年福利与养老服务的流程，保障政府决策更加精准、监管更加有效。落实新基建智慧康养设施建设，引进人工智能减轻护理压力，形成“养老云”数据，建设一批智慧养老院和养老社区。支持家庭安装智能监控设备等智慧终端。加强智慧技术无障碍建设，降低老年人应用数字技术的难度，保留线下服务途径，便利老年人获取养老服务和老年福利。建立全省统一的养老服务数据标准，规范数据来源，提高数据自动获取和大数据分析能力。

（四）建设养老服务“四大平台”

建设“浙里养”智慧养老服务平台。利用物联网、大数据和人工智能等技术，以“1+5+N”总体框架，建成全省统一的“浙里养”智慧养老服务平台，并实现高效运行。打造养老服务数据库，推进养老机构开业“一件事”“一床一码”、家庭养老床位、智慧养老社区、幸福养老指数发布等服务应用场景，实现信息共享、供需对接和综合监管。链接各地个性化养老服务平台，对接养老服务市场主体服务平台，为老年人及其家属、养老服务机构、从业人员和各级涉老政府部门用户，提供养老政务服务、社会服务、公益服务并链接市场服务。

建设养老产业平台。推进“养老产业园”建设，引进养老服务企业，集聚老年产品用品企业，实施优惠政策，减轻企业成本，推进养老服务和产品用品市场发展。鼓励研发生产制造有地方特色的高质量、多样化的老年产品用品，支持建立老年用品专业市场和老年用品网络交易平台。鼓励老年用品企业参加展会和论坛等，拓宽推广销售渠道。培育一批带动力强的龙头企业和知名度高的优秀企业，以大企业、大品牌带动产业集聚，形成基地化集聚发展规模效应，推动养老服务业融合发展。加快发展康复辅具产业，打造一批“ 浙江智造”知名自主品牌和骨干企业。鼓励创办老年文化节、老年产品博览会等。

建设康复辅具租售平台。设立集展示、体验、租赁、销售为一体的康复辅具适配服务平台，设区市不少于1个，50万人口以上的县市争取各建立1个，普遍开展康复辅具租售业务，给老年人提供更多、更好、更精细的产品体验，引导老年人养成使用康复辅具的习惯，提高市场对康复辅具器具的消费需求。设区市各建立一个康复辅具洗消场所。

建设区域化国际化交流平台。积极推进长三角养老服务体系一体化，加强标准协同互认、人才培训、旅居养老、康养基地建设等方面的合作，持续推进长三角示范区区域养老服务合作。加强与日本静冈县、德国石荷州的常态化养老服务国际交流，引进国外先进管理团队、专业化人才、养老服务企业。杭州、宁波等地建设一批国际化的养老机构、养老社区，展现我省养老服务优势和特色，充分展示我省民生领域“重要窗口”风采。

（五）深化养老服务“三大改革”

推进财政补助方式改革。财政补助方式从“补供方”转向“补需方”，整合养老机构床位建设补助、运营补助、星级评定补助、养老服务补贴、重度残疾人护理补贴等政策，建立失能失智老年人长期照护保障制度。保障制度覆盖所有浙江籍失能失智老年人，兼顾老年人身体状况与家庭经济状况，统筹机构养老和居家养老，引导失能失智老年人入住养老机构。合理设定养老服务项目清单，研究补助的方式方法，既保障照护水平提高，又保障老年人获得感增强。

推进公办养老机构改革。推动国企化改制和公建民营。鼓励市县社会福利中心和敬老院改制为国企，建立灵活的薪酬体系和用人机制。推进公建民营，合同期限最长不超过10年，加强监管，确保国有资产不流失。改革公办养老机构入住方式，建立入住轮候制度。推动公办养老机构价格改革。保留市县一定比例的公办养老机构。

推进认知障碍专业照护改革。加大认知障碍照护供给，认知障碍照护从分散转向集中，30万人以上的县（市、区）建有专门的认知障碍照护机构，30万人以下的县（市、区）在养老机构里设认知障碍照护专区。制定认知障碍老年人筛选评估、服务评估、服务提供及设施配件等标准，加强专业护理人员和师资培训。

四、保障措施

（一）加强党的领导。深入贯彻国家和浙江省应对人口老龄化中长期规划，确保党对积极应对人口老龄化工作的领导。做好养老机构党建工作，实现公建民营机构和所有民办养老机构全覆盖，加强党在养老服务领域的影响力、渗透力、控制力。积极引导党员干部参与养老服务，充分发挥离退休党员干部、工青妇等群团组织的作用，最大限度凝聚为老服务力量。

（二）健全工作机制。完善党委领导、政府主导、部门负责、社会参与的养老服务工作机制。加强与发改、财政、自然资源、卫健、人社、教育等部门协调，强化部门齐抓共管、协调联动，着力办好省政府养老服务领域民生实事，形成共同推进养老服务的合力。建立省市两级养老应急救援机制，统筹力量及时应对公共突发事件。

（三）加大财政投入。根据经济社会发展和老年人口增加，财政投入稳定增长。加强资金审计监管，提高资金使用绩效，有效落实行动计划、改革项目和平台建设。福利彩票公益金55%以上用于支持养老服务发展。健全政府购买服务机制，逐步形成政府投入带动全社会共同参与的经费多渠道筹集机制。

（四）完善规划实施要素保障。政府、事业单位和企业腾退的用地、用房，适宜的要优先用于养老服务。鼓励金融机构创新养老金融产品和服务，加大对养老服务机构和涉老产品生产建设的支持力度。加强对养老服务机构经营者管理者的培训，提高其经营能力。

（五）确保规划实施。强化规划执行刚性，要求各地认真对标对表，分解工作目标任务，并建立相应制度，确保规划落地落实，目标任务如期完成。在2023年和2025年，分别对执行情况进行中期评估和终期评估。