汪晖委员：

您在省政协十二届四次会议上提出的第714号提案《关于加强新时代村规民约修订工作，推动基层依法治理的建议》收悉。经商省委组织部、省委政法委，现答复如下：

村规民约，是由村民群众依据党的方针政策和国家法律法规，结合本村实际，为维护本村的社会秩序、社会公共道德、村风民俗、精神文明建设等方面制定的规范村民行为的一种规章制度。同时，村规民约也是一种融历史沿袭的乡土性与由外部植入的现代性为一体的、符合现代社会需求的契约性规范。它立足于本村实际，以协商、约束、教育和警示等手段推进本村方方面面的大事小情和整体建设。在当下，它作为实现村民自我教育、自我服务、自我管理的“小宪法”，已经成为健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的重要抓手之一。

近些年来，我省高度重视村规民约在农村社会治理中的作用，各地结合实际，推出了一系列符合本地实情且实在管用的工作举措来助推村规民约规范化建设。比如，2020年4月7日，《光明日报》以《浙江衢州：千年“烂柯人”如何走出千年习俗？》为题，系统报道了衢州市柯城区花园街道上洋村成为全国第一个让“公筷公勺”修订入村规民约的案例，得到省委常委、宣传部长朱国贤的批示肯定，并在全省推广，拉开了衢州市1482个行政村全面制定“使用公勺公筷”主题版村规民约的序幕。与此同时，也有效助推并掀起了全省范围内制定“使用公勺公筷”主题版村规民约的热情和高潮，对于促进新冠疫情防控也起到了积极作用。

但在实际工作中，村规民约在制定、修订、使用和推广的过程中也客观存在一些矛盾或问题：一是村规民约针对性不强，难以解决群众身边的困惑难题。比如，一些行政村以完成任务为导向，程序化形式化的问题不同程度存在，套用别人模板，依葫芦画瓢，没有结合本村实际和特色进行制定修编，导致村规民约“不接地气”，未及时针对群众身边“红白事大摆排场”“随礼攀比日渐盛行”“焚烧秸秆屡禁不止”“乱搭乱建屡有发生”“村民信访不信法”等本村实际问题，制定相应的制约措施，村民在这个过程中只是作为纯粹的接受者，处于客观被动的位置，难以达到以村规民约解决群众身边突出矛盾问题的目标要求。二是村规民约制约措施不够完备，内容缺乏实操性。一些村规民约“喊口号”的现象较为普遍，往往使用大量篇幅来复述法律条文或讲解宏观道德要求，其表达及体例较为官方，内容空洞，表述过于抽象，且针对性不强，不具有可操作性，与村民生产和生活关联不大，甚至还存在千村一面的情况，内容空泛直接导致了村规民约的作用仅限于走个过场，往往发挥表面作用，却难以真正进入村民的日常生活，不能宣示本村的特色文化精神，更不能反映村民的实际需求，有些村规民约制定之后就“束之高阁”。三是村规民约自治要求过于严苛，存在涉法涉诉风险。在村规民约制定修订的过程中，进行法制咨询审查是法定流程之一，然而少数地方在制定修订村规民约过程中，村干部因缺乏法律法规意识，没有进行法制审查，容易出现人大于法或凌驾于法律之上，或存在违法增设行政处罚、剥夺村民权利的情况，从而导致违法设定权利义务被起诉的风险问题。仅2020年，我省就发生了226起因村规民约违法而发生的诉讼案件，多数表现为村民因违反村规民约规定，被剥夺社员资格无法享受征地相关待遇，当事人诉至法院后，法院判决村集体败诉的案例。另外，在程序方面，大部分村规民约仅由村民代表会议决定，或由村民代表签字确认，也有少数是由村委会或村干部私下商量制定或修改，因此，村规民约合法性存疑。

下一步，对村规民约助力基层社会治理和促进农村共同富裕，我们有以下几点初步的思考和打算，从省域情况看，要始终坚持理论联系实际、学以致用，重点关注并把握好以下几个方面：

一要推动村规民约制定修订工作规范化。考虑到新时代背景下社会快速发展变化，启动村规民约制定修订程序的成本较高，各地可采取以村规民约“三版一会”（“完整版”“主题版”“简约版”和村规民约执行委员会）的方法对村规民约进行补充，通过“主题版”村规民约对“完整版”村规民约进行补充修订，从而解决村规民约针对性不强的问题。衢州市柯城区花园街道上洋村在2020年初新冠疫情肆虐的情况下，结合衢州有礼“八个一”率先制定“使用公勺公筷”的主题版村规民约；江山市新塘边镇日月村制定了“养狗公约”“殡葬公约”“绿化管理公约”等基层治理“一件事”的主题版村规民约，这些好的经验做法均值得学习借鉴。实践中，要积极号召并指导各地通过“主题版”村规民约的制定或“完整版”村规民约的修订等方式，因地制宜新增符合本村发展实际的“个性清单”，具体可通过召开村民代表座谈会、实地走访、个别谈话、电话微信征询意见等方式方法，找准村庄环境卫生整治、农房管控、权益维护、平安维稳、乡风文明建设等基层治理中的痛点，形成村规民约应当关注的“问题清单”。

二要着力增强村规民约的可操作性。制度往往是一种理论，执行的过程就是对制度进行实践检验的过程，只有实践检验之后，理论才具备生命力。因此，村规民约要不断加大社会性的实践检验力度，认为好的就始终坚持，认为不切实际的就及时修订改进。当前，村规民约修订完善关键要在协商、约束、教育和警示全体村民在信用体系和道德体系上下功夫见成效，因为，村规民约涉及诸多方面，大的方面均有法可依、有章可循，不需要过多重复或赘述，反倒是在信用体系、道德体系建设以及家庭和睦、发家致富等方面，需要结合本村实际进行必要的协商、教育、警示和约束等。所以，各地可视情况开展村规民约执行委员会试点工作，邀请老干部、老党员、老乡贤等组成村规民约执行委员会，由执行委员会处理违约情况，把实施过程变成全村参与、把监督过程变成全村共治。实践当中，要紧跟时代发展，对陈旧“过气”的条款要及时删除；对出现的新问题，各级党委政府的新规范、新要求，要及时进行补充，保持村规民约活力和效力。衢州市常山县球川镇黄泥畈村从修订完善村规民约入手，围绕社会公德、职业道德、个人品德、家庭美德四大块内容，以户为单位实行“诚信考评”，每月考评结果经村民代表大会通过后在村口大屏幕、村务公示栏和公众号上晾晒，通过正向激励、反向约束，有力解决村民主体意识不强、“村务事”不好管等难题。另外，村规民约同时也是一种文化和作风体现，村规民约凡是要求群众做到的，党员干部先做到了；凡是要求老百姓不许做的，党员干部先不做了，才能真正起到示范和辐射作用，确保以干部带党员、党员带群众，从而发挥群众的主体力量，也才能使村规民约好用、能用、会用、管用，真正成为推动基层社会治理和实现共同富裕的重要抓手。乡镇、街道作为主管部门，要加强属地管理职能，与村级组织形成自下而上及自上而下的有效互动，将村集体存在的重点问题、突出问题体现在村规民约的内容中。

三要进一步加强对村规民约合法性审查。法治社会的首要标致是广大群众法治意识的增强。从这个意义上说，我们干任何事情都要考虑法律风险问题。在村规民约的制定修订过程中，职能部门必须有效开发法律资源，加强法律指导，逐条逐款进行合法性审查，促进村规民约规范、合法、实用。同时，要浓厚全民遵法、守法、敬法、畏法的氛围，让村干部和广大村民始终明白一个道理，那就法律法规永远在村规民约之上，换言之，村规民约的制定修订必须始终在法律法规的框架之内行事，不得人为大于法律法规。近年来，衢州市通过对村规民约运行状况的评估调研，发现了村规民约在实践中存在的8个方面问题，并对村规民约的制订、内容、执行等3个方面提出了14条具体的意见建议。同时，还广泛征地各地村规民约实践优秀案例，做好经验总结推广。针对衢州市实践中存在的矛盾问题，今后，我们将坚持有的放矢，在吸取经验教训的基础上，提出适宜的提升方案，有序组织开展村规民约的提标工作，确保村规民约真定、真用、管用。

另外，结合我省实际，我们还将充分拓展运用2020年12月省民政厅在衢州江山市召开的全省村规民约制定修订工作规范化讨论会的成果，借鉴运用好各地的经验做法，进一步研讨并产生全省共性的村规民约规范化模板，确保村规民约能够有效助推当地的基层社会治理，确保用村规民约带领和促进共同富裕（可以预见，村级党组织带领和帮助村民发展经济并实现共同富裕必将是今后一个非常重要的职能），着力解决好实践当中谁来组织、谁来带领、怎么干、如何监督等现实问题，最终实现既有“口袋致富”也有“脑袋致富”相结合。如衢州市柯城区花园街道上洋村在村规民约修订的过程中，采取每家每户入户调查的方式广泛征求群众意见，并将意见汇总收集，同时制定村干部廉洁自律的条款，村干部与村民一视同仁，出现了违反村规民约规定的特定情形，一律取消社员待遇；江山市新塘边镇日月村制定“三字经”“顺口溜”形式的简约版村规民约，并以漫画、墙画等形式开展宣传，提高村规民约的知晓率，上述经验做法，均值得采纳并积极推广。

衷心感谢您对我省民政工作的关心和支持，欢迎再提宝贵意见建议。

联系人：省民政厅基层政权和社区治理处秦新春

联系电话：0571—87055479

浙江省民政厅

2021年6月1日